Kategoria: Mediacja w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z treścią art. 96e kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) organ administracji publicznej, kierując sprawę do mediacji, odracza rozpatrzenie sprawy na okres do dwóch miesięcy. Na zgodny wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych powodów okres ten może zostać przedłużony, nie dłużej jednak niż o miesiąc.

Przepis ten dopuszcza możliwość przedłużenia terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. w związku ze skierowaniem sprawy do mediacji. Takie rozwiązanie jest niezbędne do właściwej organizacji i prawidłowego przeprowadzenia mediacji, bowiem mediacja wymaga nakładu czasu pracy, często większego niż w przypadku załatwienia sprawy w zwykłym trybie administracyjnym. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie ogranicza prawa strony do rozpatrzenia sprawy we właściwym terminie, bowiem skierowanie sprawy do mediacji odbywa się zawsze za zgodą strony.

Odroczenie terminu rozpatrzenia sprawy w związku ze skierowaniem sprawy do mediacji wiąże się de facto z zawieszeniem biegu terminu załatwienia danej sprawy na z góry ustalony czas przeznaczony na przeprowadzenie mediacji. Wobec tego odroczenie rozpatrzenia sprawy sprowadza się do określenia nowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że odroczenie rozpatrzenia sprawy nie spowoduje, że organ popadnie w bezczynność, która mogłaby być zwalczana przez stronę za pomocą ponaglenia lub skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminu rozpatrzenia sprawy nie wlicza się m.in. okresu trwania mediacji. Oczywiście mówimy o sytuacji w której, skierowanie sprawy do mediacji nastąpiło w terminie wyznaczonym organowi przez przepisy k.p.a. do jej załatwienia (art.35 k.p.a.).

Przepis art. 96e k.p.a. nie określa w jakiej formie następuje odroczenie terminu rozpatrzenia sprawy, jednak należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to powinno przyjąć formę postanowienia. Postanowienie o odroczeniu rozpatrzenia sprawy w związku ze skierowaniem sprawy do mediacji może być wydane w jednym piśmie łącznie z postanowieniem o skierowaniu sprawy do mediacji, bowiem oba te rozstrzygnięcia są ściśle ze sobą powiązane i powinny być w zasadzie podjęte przez organ równolegle. Na postanowienie o odroczeniu rozpatrzenia sprawy nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.

Ustawodawca nie określił kryteriów ustalania okresu, na który powinien zostać odroczony termin rozpatrzenia sprawy w związku ze skierowaniem sprawy do mediacji, pozostawiając to w gestii organu prowadzącego sprawę. Organ określając okres odroczenia rozpatrzenia sprawy, powinien uwzględnić stopień jej skomplikowania, stosunki pomiędzy uczestnikami mediacji oraz możliwość prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia mediacji. Przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy ponad rzeczową potrzebę może stanowić podstawę do postawienia organowi zarzutu przewlekłości postępowania.

Organ prowadzący sprawę wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji w sytuacji gdy w terminie przeznaczonym na postępowanie mediacyjnie mediacja nie zostanie zakończona a mediator nie przekaże organowi protokołu z przebiegu mediacji. Pod względem prawnym to właśnie protokół z przebiegu mediacji kończy postępowanie mediacyjne w danej sprawie.

Postanowienie o zakończeniu mediacji powoduje, że postępowanie mediacyjne w danej sprawie zostaje zamknięte oraz równocześnie przywraca organowi prowadzącemu sprawę bieg terminu do załatwienia sprawy, który został zawieszony na czas mediacji. Na postanowienie o zakończeniu mediacji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Zgodnie z treścią art. 96d § 1 zd. pierwsze kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) jeżeli uczestnicy mediacji wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. Oznacza to, że podstawą do wydania w/w postanowienia jest wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji przez wszystkich przyszłych uczestników mediacji.

Postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji jest rozstrzygnięciem procesowym, wywołującym skutki wyłącznie w ramach danego postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ prowadzący sprawę w/w postanowienia określa jedynie dalszy sposób prowadzenia sprawy.

Na skutek wydania postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji po stronie organu powstaje obowiązek odroczenia terminu rozpatrzenia danej sprawy. Z kolei po stronie wyznaczonego mediatora powstaje obowiązek podjęcia działań zmierzających do skutecznego przeprowadzenia mediacji.

Na postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W konsekwencji oznacza to, że postanowienie to nie musi zawierać uzasadnienia. Technicznie postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji organ przesyła razem z postanowieniem o odroczeniu rozpatrzenia sprawy na okres dwóch miesięcy.

Zgodnie z treścią art. 96d § 2 k.p.a. w postanowieniu o skierowaniu sprawy do mediacji wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli uczestnicy mediacji nie wybrali mediatora, wskazuje się mediatora wybranego przez organ administracji publicznej, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju.

Po pierwsze z przepisu tego wynika, że wskazanie osoby mediatora jest elementem koniecznym każdego postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji.

Po drugie przepis ten stanowi, że zgodny wybór osoby mediatora przez uczestników mediacji jest wiążący dla organu. Taka osoba musi jednak jeszcze wyrazić zgodę na przeprowadzenie danej mediacji. Wówczas organ wyda postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji wyznaczając równocześnie uzgodnionego przez uczestników mediatora.

Po trzecie w przypadku gdy uczestnicy mediacji nie dojdą do porozumienia w kwestii osoby mediatora lub gdy uzgodniony przez uczestników mediator nie wyrazi zgody na przeprowadzenie mediacji wówczas organ prowadzący sprawę samodzielnie dokona wyboru mediatora. Przepis określa jedynie generalne kryteria wyboru mediatora przez organ administracji tj. wiedza i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. W praktyce biorąc pod uwagę fakt dużego zróżnicowania spraw administracyjnych trudno jest obecnie organowi wyznaczyć mediatora spełniającego te kryteria. Tym bardziej, że mediacja administracyjna dopiero zaczęła funkcjonować w polskim porządku prawnym, więc trudno znaleźć mediatorów mających doświadczenie w mediacji administracyjnej. W takiej sytuacji organy mogą przy wyborze mediatora posiłkować się na mediatorach działających w sprawach sądowych wpisanych na listach stałych mediatorów prowadzonych przez Prezesów Sądów Okręgowych.

Jednak również w tym przypadku (wyboru mediatora przez organ) jest konieczna zgoda mediatora na przeprowadzenie mediacji w danej sprawie. W przypadku braku zgody mediatora organ musi dokonać ponownego wyboru mediatora, który wyrazi zgodę na przeprowadzenie mediacji w danej sprawie i dopiero wtedy wydać postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji.

Postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji rodzi po stronie wyznaczonego mediatora obowiązek podjęcia stosownych działań w celu przeprowadzenia mediacji i równocześnie stanowi podstawę do uzyskania przez niego wynagrodzenia za przeprowadzenie mediacji.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Zgodnie z treścią art. 96b § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) strona, do której organ administracji publicznej prowadzący daną sprawę skierował zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji ma 14 dni od dnia doręczenia jej tego zawiadomienia na wyrażenie zgody na mediacje.

Do przeprowadzenia mediacji w danej sprawie konieczna jest zgoda wyrażona w w/w terminie przez wszystkie strony, do których skierowano zawiadomienie. Po upływie w/w terminu strona traci to uprawnienie i co za tym idzie mediacja w danej sprawie staje się niedopuszczalna (art. 96c k.p.a.). Warto zaznaczyć, że wymóg dochowania terminu odnosi się do wszystkich stron postępowania.

Przepisy k.p.a. nie określają w jakiej formie ma nastąpić wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji. Jednak należy przyjąć, że zgoda ta powinna przybrać formę odpowiadającą ogólnym wymogom podania w postępowaniu administracyjnym, które zostały określone w art. 63 § 1-3 k.p.a.

Wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji jest czynnością procesową strony dokonywaną w toku postępowania administracyjnego. Wobec tego wywiera ona skutki prawne tylko w sferze konkretnego postępowania administracyjnego, nie wpływając w żaden sposób na sferę uprawnień materialnych strony.

Oznacza to, że termin na dokonanie tej czynności ma charakter terminu procesowego, a co za tym idzie termin ten może zostać przywrócony gdy zostaną wykazane przez stronę przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Zgodnie z treścią art. 96d § 1 k.p.a. jeżeli uczestnicy mediacji wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. Postanowienie doręcza się stronom oraz organowi, o którym mowa w art. 106 § 1. Oznacza to, że wyrażenie w terminie przez wszystkie strony mediacji zgody na jej przeprowadzenie rodzi po stronie organu administracji prowadzącego daną sprawę obowiązek wydania postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji.

Przepis ten nie wskazuje terminu w jakim organ administracji publicznej powinien wydać takie postanowienie. Jednak biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania powinien to uczynić bezzwłocznie, uwzględniając prawidłową organizację pracy organu oraz czas potrzebny do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Brak określenia przez ustawodawcę konkretnego terminu na wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ powoduje trudności w zapobieganiu (zwalczaniu) występowania niepożądanych sytuacji przewlekłości lub bezczynności organu przy wydawaniu takiego postanowienia.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Treść zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji administracyjnej wyznacza: art. 96b § 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz ogólne elementy pisma w postępowaniu administracyjnym.

W zawiadomieniu o możliwości przeprowadzenia mediacji – tak jak w każdym piśmie wydawanym przez organ w postępowaniu administracyjnym – organ prowadzący sprawę powinien zawrzeć takie elementy jak: oznaczenie organu, data wydania, oznaczenie adresata, podpis osoby upoważnionej do wydania zawiadomienia wraz z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Ponadto przedmiotowe zawiadomienie to powinno zawierać: informację o możliwości przeprowadzenia mediacji, prośbę o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji, prośbę o dokonanie wyboru mediatora oraz pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji oraz zasadach ponoszenia kosztów mediacji.

Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji powinno w sposób konkretny i szczegółowy wskazywać w jakiej sprawie i między jakimi podmiotami możliwe jest przeprowadzenie mediacji. Ponadto zawiadomienie to powinno zawierać informację, że warunkiem przeprowadzenia mediacji w danej sprawie jest wyrażenie zgody przez podmioty mające być uczestnikami mediacji oraz powinno wskazywać w jakiej formie ma nastąpić wyrażenie takiej zgody. Koniecznym elementem zawiadomienia jest również poinformowanie adresata zawiadomienia o potrzebie i sposobie wyboru osoby mediatora, gdy podmiot wyraża zgodę na mediację.

Pouczenie o zasadach przeprowadzenia mediacji powinno zawierać omówienie celów mediacji administracyjnej i możliwych konsekwencji  zastosowania mediacji w danej sprawie. Ponadto pouczenie to powinno wskazywać na podstawowe cechy mediacji administracyjnej tj. dobrowolność mediacji, bezstronność mediatora, poufność mediacji, odformalizowanie procedury mediacji. Z kolei pouczenie o zasadach ponoszenia kosztów mediacji powinno zawierać wskazanie: elementów, które składają się na koszty mediacji, kto i na jakich zasadach pokrywa koszty mediacji, z jaką chwilą powstaje obowiązek zapłaty kosztów mediacji. Pouczenia te nie powinny sprowadzać się tylko i wyłącznie do przytoczenia treści odpowiednich przepisów k.p.a., lecz powinny również zawierać zrozumiałe dla zwykłego obywatela omówienie powoływanych w pouczeniu przepisów k.p.a.

Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji powinno zostać skierowane do wszystkich storn postępowania ( w tym do strony, która złożyła wniosek o przeprowadzenie mediacji) oraz do tzw. organu współdziałającego przy rozstrzyganiu danej sprawy ( art. 106 § 1 k.p.a.), który do chwili wydania zawiadomienia nie zajął jeszcze stanowiska.

Strona postępowania ma uprawnienie do złożenia wniosku o przeprowadzenie mediacji w jej sprawie. Wniosek taki powinien być skierowany do organu administracji publicznej rozpatrującego daną sprawę i powinien spełniać wymagania podania w postępowaniu administracyjnym określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Wobec powyższego we wniosku o przeprowadzenie mediacji – tak jak w każdym piśmie – strona powinna wskazać swoje imię i nazwisko (nazwę), swój adres oraz podpisać pismo. Ponadto strona powinna zaproponować przeprowadzenie mediacji w danej sprawie oraz wskazać kto powinien być jej zdaniem uczestnikiem takiej mediacji (organ i strony czy same strony). We wniosku takim strona może również wskazać już proponowaną osobę mediatora.

Należy przypomnieć, że wniosek strony o przeprowadzenie mediacji nie jest wiążący dla organu administracji publicznej. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wydania zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji, lecz samodzielnie dokonuje oceny dopuszczalności przeprowadzenia mediacji w danej sprawie. W przypadku pozytywnej oceny wniosku organ wydaje zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji. Z kolei w przypadku negatywnej oceny takiego wniosku przepisy k.p.a. nie przewidują żadnej formy rozpatrzenia tego wniosku przez organ. W takim przypadku należałoby przyjąć jednak, że organ powinien wystosować do wnioskodawcy (strony) pismo informujące o tym, że mediacja w danej sprawie nie zostanie przeprowadzona.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Zawiadomienie jest pismem o charakterze informacyjnym wydawanym przez organ administracji publicznej, który prowadzi daną sprawę. Celem takiego pisma jest poinformowanie adresata o zaistnieniu określonych okoliczności faktycznych lub prawnych, które są istotne z punktu widzenia ochrony jego interesów prawnych. Przykładami zawiadomień, które występują w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) są: zawiadomienie strony postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu czy zawiadomienie strony postępowania o prawie do wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań.

Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji sprowadza się nie tylko do poinformowania strony postępowania o możliwości przeprowadzenia mediacji w danej sprawie (jak każde zawiadomienie), lecz również tworzy uprawnienie dla adresata tego pisma do wzięcia udziału w mediacji. Brak zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji w danym postępowaniu wyłącza możliwość jej przeprowadzenia, nawet wówczas gdy wniosek o przeprowadzenie mediacji złożyła strona postępowania.

Organ administracji publicznej prowadzący daną sprawę z urzędu lub na wniosek strony postępowania bada dopuszczalność przeprowadzenia mediacji oraz ocenia zasadność własnego udziału w mediacji ( gdy mógłby być jej uczestnikiem). W przypadku pozytywnej oceny co do zasadności przeprowadzenia mediacji kieruje zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji. Z kolei w przypadku uznania, że brak jest podstaw do przeprowadzenia mediacji w danej sprawie nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Wobec tego należy stwierdzić, że niezbędnym warunkiem dla przeprowadzenia mediacji administracyjnej – zarówno pomiędzy organem a stroną jak i pomiędzy samymi stronami postępowania – jest wydanie przez organ prowadzący daną sprawę zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji. Regulacja ta koresponduje z charakterem mediacji administracyjnej, który opiera się na założeniu, że mediację administracyjną prowadzi mediator niepowiązany w żaden sposób z organem administracji publicznej prowadzącym sprawę, ale w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ. Wobec tego charakter prawny zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji wykracza poza czysto informacyjny aspekt, lecz jest również aktem administracyjnym o charakterze procesowym zbliżonym do postanowienia – rozstrzyga o uprawnieniach procesowych strony w danej sprawie.

Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji nie podlega ani kontroli instancyjnej ani kontroli sądowoadministracyjnej. Można ewentualnie rozważyć możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynności lub przewlekłości w wydaniu takiego zawiadomienia. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której strona złożyła wniosek o przeprowadzenie mediacji, której uczestnikiem ma być druga strona postępowania. W takiej sytuacji zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji rozstrzyga o uprawnieniu strony do zainicjowania mediacji w danej sprawie.

Na koniec warto wskazać, że brak określenia w przepisach k.p.a. terminu na wydanie przez organ prowadzący daną sprawę zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji należy uznać za niedopatrzenie ustawodawcy, które powinno zostać w najbliższym czasie skorygowane poprzez wskazanie organowi konkretnego terminu na dokonanie tej czynności.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Przepis art. 96a kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) wymienia dwa cele mediacji administracyjnej tj. wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Przeprowadzenie mediacji administracyjnej w danej sprawie ma umożliwić łączne spełnienie obu w/w celów.

Takie ukształtowanie przez ustawodawcę celów mediacji administracyjnej świadczy o jej istocie. Po pierwsze mediacja administracyjna sprowadza się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale mediatora tj. osiągnięcie porozumienia przez uczestników co do ustalenia stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Po drugie mediacja administracyjna ma na celu ustalenie przez uczestników sposobu załatwienia sprawy czyli rozstrzygnięcia sprawy, najczęściej w formie decyzji administracyjnej.

Warto zaznaczyć, że możliwość przeprowadzenia mediacji administracyjnej istnieje nie tylko w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz również w trybach nadzwyczajnych. Ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia w tym zakresie. Jednym ograniczeniem w tym zakresie jest spełnienie ogólnych przesłanek dopuszczalności mediacji administracyjnej. Jeżeli w danej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym istnieje możliwość realizacji celów mediacji, możliwe jest w niej skorzystanie z instytucji mediacji administracyjnej.

Przykładem postępowania w trybie nadzwyczajnym, w którym istnieje potencjalna możliwość przeprowadzenia mediacji jest postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana w tym postępowaniu przez organ administracji publicznej ma charakter uznaniowy, bowiem organ musi dokonać wykładni nieostrych pojęć tj. „interes społeczny” oraz „słuszny interes strony” i ma w tym zakresie tzw. luz interpretacyjny.

Jedną z najważniejszych cech mediacji – jeżeli w ogóle nie najważniejszą- jest jej dobrowolność. Oznacza to, że uczestnicy mediacji mają pełną i nieskrępowaną swobodę w zakresie podjęcia decyzji co do przystąpienia do mediacji, uczestniczenia w niej (podejmowaniu czynności) oraz zakończenia. Zachowanie się uczestnika mediacji w toku mediacji nie może wywrzeć dla niego żadnych negatywnych konsekwencji prawnych w danej sprawie rozpatrywanej przez organ.

Dobrowolność mediacji administracyjnej służy realizacji zasad ogólnych postępowania administracji tj.: zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania ( art. 11 k.p.a.).

Mediacja administracyjna jest dobrowolna dla wszystkich uczestników mediacji, zarówno stron postępowania jak i organu administracji publicznej. Generalnie można pokusić się o paradoksalne stwierdzenie, że organ administracji publicznej ma obowiązek (zgodnie z treścią art. 13 k.p.a.) gdy jest to prawnie możliwe dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków w danej sprawie za pomocą mediacji, lecz nie ma obowiązku bycia uczestnikiem mediacji w sprawie, w której sam zaproponował stronie postępowania mediację.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

 

PS Życzę Ci udanej „drugiej połowy” majówki 😉 korzystaj z uroków przyrody i słonecznej pogody 🙂

Pozdrawiam

Michał Gruchacz 😉

Przepis art. 96a kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) określa w sposób wyczerpujący podmioty, które mogą być uczestnikami mediacji tj. strona postępowania oraz organ administracji publicznej.

Podmioty te mogą występować w mediacji w dwóch konfiguracjach. Pierwsza sytuacja gdy mediacja toczy się między stroną postępowania a organem administracji publicznej. Druga sytuacja gdy mediacja prowadzona jest pomiędzy samymi stronami postępowania, bez udziału organu administracji publicznej.

Udział organu administracji publicznej w mediacji zależy od inicjatywy samego organu oraz treści żądań zgłoszonych przez stronę postępowania w tym zakresie. Oznacza to, że organ może brać udział w mediacji z własnej inicjatywy lub na wniosek strony postępowania. Wobec tego uczestnictwo organu administracji publicznej w mediacji jest fakultatywne, a nie obligatoryjne.

Warto wskazać, że uczestnikiem mediacji nie może zostać tzw. podmiot na prawach strony. Podmioty na prawach strony występują w cudzej sprawie, ale w interesie publicznym. Ich udział nie jest zależny od woli stron mogą działać zgodnie z interesem strony lub wbrew jej interesowi. Nie dotyczy ich również wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisami k.p.a. podmiotem na prawach strony może być prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna. Podmioty takie są uprawnione m.in. do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak przepisy k.p.a. nie dają tym podmiotom możliwości bycia uczestnikiem mediacji. Przede wszystkim z racji tego, że nie są one bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy, bowiem sprawa nie dotyczy ich, tylko innej określonej osoby. Podmioty takie nie mogą bowiem rozporządzać uprawnieniami, które przysługują innej osobie, w związku z tym nie mogą być uczestnikiem mediacji.

Zdarza się, że w postępowaniu administracyjnym bierze udział kilka stron postępowania. Wówczas należy przyjąć, że przeprowadzenie mediacji jest możliwe tylko gdy wszystkie strony postępowania wezmą w niej udział. Należy podkreślić, że mediacja administracyjna jest bowiem szczególną formą postępowania wyjaśniającego. Wobec tego wszystkie strony powinny wziąć czynny udział w tej istotnej części postępowania administracyjnego (w której ustalany jest stan faktyczny sprawy) zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, o której traktuje art. 10 k.p.a.

Niezawiniony przez stronę postępowania brak udziału w skutecznie zakończonej mediacji administracyjnej może stanowić przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas bowiem strona postępowania nie brała udziału w istotnej części postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja może wyczerpywać przesłankę wznowieniową o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec tego organ administracji publicznej powinien uważać aby każda strona postępowania, miała zapewniony udział w mediacji. W przeciwnym razie cały wysiłek uczestników mediacji związany z jej przeprowadzeniem może zostać przekreślony, bowiem niesłusznie pominięta strona będzie mogła podjąć skuteczną próbę wznowienia danego postępowania administracyjnego.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Mediacja administracyjna pomiędzy samymi stronami postępowania (bez udziału organu) jest dopuszczalna, gdy w danej sprawie może być zawarta ugoda administracyjna. Oznacza to, że mediacja taka może być przeprowadzona w sytuacjach opisanych w przepisie art. 13 § 1 pkt 1 oraz art. 114 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Z treści tych przepisów wynika, że chodzi o sytuacje, w których: 1) interesy stron postępowania są sporne, 2) charakter sprawy pozwala na zawarcie ugody, 3) możliwości takiej nie wyłącza przepis prawa 4) przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania.

W pozostałych sprawach strony postępowania nie mają bowiem uprawnienia do wpływania na sposób rozstrzygnięcia ich sprawy. W konsekwencji w sprawach tych nie jest możliwe osiągnięcie celów mediacji administracyjnej określonych w art. 96a § 3 k.p.a.

Warto wskazać, że mimo braku uregulowania mediacji administracyjnej w k.p.a. sprzed nowelizacji z 7.04.2017r. organy administracji publicznej w prowadzonych postępowaniach administracyjnych i tak podejmowały niekiedy nieformalne zabiegi zmierzające do zawarcia ugody administracyjnej. Obecnie działania te zostały ujęte w ramy prawne.

W przypadku mediacji administracyjnej z wyłącznym udziałem samych stron postępowania, nie musi występować sytuacja tzw. luzu decyzyjnego organu. Wystarczy, że strony postępowania poczynią ustalenia, które będą zgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, a cele mediacji zostaną spełnione. Choć należy stwierdzić, że w praktyce bez istnienia w przepisach prawnych (stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy) tzw. luzów decyzyjnych po stronie organu mało prawdopodobne jest zatwierdzenie ugody przez organ.

Najważniejszą przesłanką dla oceny możliwości przeprowadzenia mediacji pomiędzy stronami w danej sprawie jest sporny charakter sprawy. Ocena ta sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie występuje kilka stron postępowania oraz czy przyznanie uprawnień jednej stronie wiąże się z nałożeniem obowiązków na drugą stronę. Jeżeli odpowiedzi na te pytania są twierdzące istnieje możliwość przeprowadzenia mediacji w danej sprawie.

Przykładem sytuacji, w której może mieć zastosowanie mediacja administracyjna pomiędzy samymi stronami postępowania jest decyzja w przedmiocie niezbędności wejścia przez inwestora do sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy prawo budowlane jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

W razie nie dojścia do porozumienia przez inwestora z właścicielem sąsiedniej nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Należy stwierdzić, że w sprawie tej dopuszczalne jest zawarcie ugody administracyjnej pomiędzy inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, bowiem strony te posiadają sporne interesy, a żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości zawarcia ugody. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie tej możliwe jest również przeprowadzenie pomiędzy wskazanymi stronami mediacji administracyjnej, której wynikiem będzie wspólna propozycja załatwienia sprawy zawarta w wypracowanej przez strony ugodzie.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

W sytuacji, gdy mediacja prowadzona jest pomiędzy organem a stroną (stronami) postępowania, należy uznać, że jest ona możliwa wyłącznie, gdy przepisy prawa przyznają organowi luz decyzyjny zarówno przy ustalaniu stanu faktycznego danej sprawy jak i przy wyborze sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Generalnie można przyjąć, że mediacja administracyjna może być przeprowadzona gdy postępowanie dowodowe w danym rodzaju sprawy zostało oparte na zasadzie swobodnej oceny dowodów, a przepisy prawa mające być podstawą rozstrzygnięcia posługują się pojęciami niedookreślonymi lub przewidują dla organu kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o uznanie administracyjne.

W pozostałych przypadkach organ nie może dokonywać w porozumieniu ze stronami postępowania żadnych wiążących ustaleń, bowiem przepisy prawa wprost wskazują na to jak ma przebiegać postępowanie administracyjne i jakim rozstrzygnięciem ma się zakończyć w zależności od poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy. W szczególności mediacja administracyjna nie ma zastosowania do spraw, w których postępowanie dowodowe jest oparte na legalnej ocenie dowodów, a przepisy prawne będące podstawą prawną rozstrzygnięcia posługują się pojęciami jednoznacznymi i dodatkowo nie zawierają uprawnienia dla organu do zastosowania uznania administracyjnego. W takich sprawach nie ma bowiem możliwości zrealizowania celów mediacji administracyjnej zarówno w aspekcie postępowania dowodowego, wykładni przepisów prawa jak i wpływu na sposób rozstrzygnięcia danej sprawy.

Przykładem sprawy, w której może mieć zastosowanie mediacja administracyjna (prowadzona w relacji pomiędzy organem a stroną) jest sprawa w przedmiocie wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Przepisy prawa nie przewidują wprost przesłanek wydania takiej decyzji. Nieruchomość, która ma zostać wpisana do rejestru zabytków musi jedynie być zgodna z definicją zabytku, określoną w art. 3 pkt 1 w/w ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Można więc uznać, że decyzja w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków jest decyzją uznaniową wojewódzkiego konserwatora zabytków, a przepisy będące podstawą prawną wydawanej decyzji tworzą dla organu luzy interpretacyjne, które związane są z zastosowaniem licznych pojęć niedookreślonych tj. „ interes społeczny” czy „wartość historyczna, artystyczna lub naukowa”. Wobec tego wojewódzki konserwator zabytków w postępowaniu tym dokonuje swobodnej oceny dowodów na podstawie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego i na jej podstawie wydaje decyzję o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków lub decyzję odmawiającą takiego wpisu.

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora

Pierwszą przesłanką dopuszczalności mediacji administracyjnej jest zawisłość sprawy. Zgodnie z treścią art. 96a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) mediacja może być przeprowadzona w toku postępowania. Oznacza to, że mediacja administracyjna jest niedopuszczalna przed wszczęciem postępowania administracyjnego w określonej sprawie, ani po zakończeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Wynika to z faktu, że mediacja administracyjna jest częścią postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Wobec tego może się odbywać jedynie trakcie postępowania prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego (tzw. zawisłość sprawy).

Ponadto z treści przepisów zawartych w rozdziale 5a k.p.a. wynika, że możliwość przeprowadzenia mediacji administracyjnej została ograniczona wyłącznie do przypadków, w których spór powstał w kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych (kończących się) w drodze decyzji administracyjnej. Mediacja administracyjna uregulowana w rozdziale 5a k.p.a. nie może być więc prowadzona w sprawach, które są załatwiane w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji administracyjnej np. poprzez czynności materialno-techniczne.

Drugą przesłanką dopuszczalności mediacji administracyjnej uregulowaną w art. 96a § 1 k.p.a. jest charakter sprawy. Zgodnie z treścią art. 96a § 1 k.p.a. mediacja może być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Regulacja ta odzwierciedla przyjęty przez ustawodawcę pogląd, że mediacja nie służy rozwiązywaniu wszystkich sporów administracyjnych, lecz ma ona zastosowanie do określonego rodzaju sporów. Przywołany przepis nie wyjaśnia w żaden sposób pojęcia (przesłanki) charakteru sprawy, nie wskazuje również żadnych cech sprawy pozwalających na uznanie, że w danej sprawie można przeprowadzić mediację.

Sprawa administracyjna składa się z elementów podmiotowych (organ, strony) oraz przedmiotowych (treść uprawnień i obowiązków, o których rozstrzyga się w danym postępowaniu oraz ustalony stan faktyczny sprawy). Takie ujęcie sprawy administracyjnej pozwala przyjąć, że charakter sprawy może być oceniany poprzez cechy jej poszczególnych elementów oraz relacji między tymi elementami.

W tym sensie badanie dopuszczalności mediacji administracyjnej pod kątem spełnienia przesłanki charakteru sprawy odnosi się z jednej strony do układu stosunków między podmiotami sprawy administracyjnej oraz cech stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z drugiej strony powinno się również brać pod uwagę istotę mediacji jako sposobu rozstrzygania sporów oraz jej szczegółową charakterystykę opisaną w k.p.a.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przeprowadzenie mediacji administracyjnej jest dopuszczalne, gdy rozstrzygana sprawa odpowiada dwóm cechom. Po pierwsze jest to sprawa, w której między uczestnikami zachodzi sprzeczność stanowisk i ocen co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz sposobu załatwienia sprawy. Mediacja administracyjna jest bowiem sposobem rozstrzygania sporu i można ją prowadzić tylko w razie rzeczywistego wystąpienia sporu. Wobec tego wyłączone jest jakiekolwiek prewencyjne prowadzenie mediacji w sprawie, w której potencjalnie możliwe jest wystąpienie rozbieżności między organem a stroną lub między samymi stronami.

Po drugie w sprawie jest możliwe osiągnięcie wszystkich celów mediacji wskazanych w art. 96a § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią w/w przepisu celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Oznacza to, że mediacja ma doprowadzić zarówno do wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jak i dokonania ustaleń dotyczących jej załatwienia.

Jednak należy podkreślić, że dopuszczalność przeprowadzenia mediacji administracyjnej ze względu na cele mediacji powinna być rozpatrywana odrębnie w zależności od tego jakie podmioty mają być uczestnikami mediacji (mediacja pomiędzy organem a stroną bądź mediacja pomiędzy stronami).

 

** Tekst nie stanowi porady ani opinii prawnej jest wyłącznie poglądem autora